煤電聯(lián)動(dòng)政策為何失靈（言論）
楊平 《 中國能源報 》（ 2011年10月31日   第 18 版）

　　煤電聯(lián)動(dòng)政策出臺于2004年底，是為了解決煤電煤電矛盾而制定的過(guò)渡性政策。從2005年5月2009年11月，國家共實(shí)施了5次煤電聯(lián)動(dòng)。但電價(jià)的上調幅度大大低于煤價(jià)的上漲幅度，遠不能彌補因煤價(jià)上漲造成的火電企業(yè)成本費用的增加。
　　從執行情況看，國家出于控制CPI上漲、宏觀(guān)經(jīng)濟調控等因素，該政策在實(shí)施過(guò)程中逐步出現聯(lián)動(dòng)不及時(shí)和聯(lián)動(dòng)幅度不到位的情況，至后期基本無(wú)法執行，致使火電企業(yè)獨力面對煤價(jià)大漲造成的經(jīng)營(yíng)困局。
　　煤電聯(lián)動(dòng)存在誤區
　　煤電聯(lián)動(dòng)政策的一個(gè)基本思路是通過(guò)最終上漲電價(jià)，讓普通消費者承擔一部分的電煤上漲成本。但是筆者認為煤電聯(lián)動(dòng)政策在這點(diǎn)上存在明顯誤區，而這也導致了煤電聯(lián)動(dòng)政策無(wú)法徹底執行。
　　第一，按相關(guān)說(shuō)法，漲電價(jià)的依據之一是我國能源價(jià)格水平長(cháng)期偏低，應該逐步與國際能源產(chǎn)品價(jià)格接軌并將能源資源的外部成本體現在價(jià)格中。雖然當年我國能源資源價(jià)格偏低、沒(méi)有與國際接軌，但當時(shí)老百姓的收入水平也同樣處于對應的低水平，如果要聯(lián)動(dòng)，也應該是“煤電薪聯(lián)動(dòng)”，即最終為資源價(jià)格上漲埋單的老百姓的收入（包括退休工資）也應該聯(lián)動(dòng)。第二，煤炭等礦產(chǎn)資源是屬于全民所有的資源。近年來(lái)煤價(jià)飆升，煤企利潤暴漲，而這些利潤基本不是企業(yè)通過(guò)提高效率創(chuàng )造的，而是自然資源的稀缺性導致價(jià)格大幅上漲即資源的增值形成的，而資源的增值部分理應是全體人民共享而不是企業(yè)獨有。
　　現實(shí)情況是，廣大人民不但沒(méi)有享受到資源增值的成果，反而要為煤價(jià)上漲導致的電價(jià)上漲埋單，這完全不合理。再結合我國長(cháng)時(shí)期面臨的流動(dòng)性過(guò)剩的背景，煤電聯(lián)動(dòng)政策初衷是想讓市場(chǎng)在資源配置上發(fā)揮基礎性作用，實(shí)際上卻變成向全社會(huì )傳導資源漲價(jià)影響，這必然對CPI上行產(chǎn)生助力，無(wú)法執行也就可以理解了。
　　煤電市場(chǎng)具有特殊性
　　那煤電聯(lián)動(dòng)實(shí)施后為什么煤價(jià)一直大漲微跌，幾乎單邊上揚呢？其中原因眾多，現筆者主要從電煤需求價(jià)格彈性和供給價(jià)格彈性角度作一簡(jiǎn)要分析。
　　改革開(kāi)放中推進(jìn)國有企業(yè)改制的目的就是要讓企業(yè)成為自主經(jīng)營(yíng)、自負盈虧的法人主體。但當前火電企業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)濟中的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體特征不明顯，因為他們不能夠根據原材料價(jià)格和供給量、產(chǎn)品售價(jià)和自身財務(wù)狀況來(lái)決定企業(yè)生產(chǎn)與否、生產(chǎn)多少，而是被動(dòng)地作出經(jīng)濟決策，為國有資產(chǎn)減值的結果代人受過(guò)。按照政府和電力調度部門(mén)的指令，無(wú)論煤價(jià)高低都必須發(fā)電，因此電煤的需求量是一定的并隨著(zhù)全社會(huì )用電量的逐年增加而增加，電煤的需求價(jià)格彈性系數很小，即缺乏彈性。
　　推進(jìn)某類(lèi)產(chǎn)品的市場(chǎng)化改革必須要價(jià)值規律起作用。煤炭這種資源類(lèi)產(chǎn)品與普通商品有顯著(zhù)的不同點(diǎn)，普通商品比如蔬菜水果，生產(chǎn)多了價(jià)格下降，因為不降價(jià)賣(mài)出就只有爛掉，生產(chǎn)少了而需要的人多價(jià)格就會(huì )上漲，這就是供需關(guān)系變化決定均衡價(jià)格。電煤的不同之處在于價(jià)格只有不斷上漲才能維持原來(lái)的供應量，否則供應就會(huì )減少，因為煤炭是稀缺的，且對火電廠(chǎng)來(lái)說(shuō)沒(méi)有替代品，隨著(zhù)時(shí)間的推移它埋在地下質(zhì)量不會(huì )變壞，且這種資源如果不開(kāi)采出來(lái)它依然屬于煤企擁有，只不過(guò)是遞延實(shí)現它的價(jià)值兌現而已。而煤企對煤價(jià)長(cháng)期走高的預期是一致的，價(jià)格適度上漲并不能對煤企增加電煤供應量產(chǎn)生強刺激作用。因此電煤的供給價(jià)格彈性也很小，即缺乏彈性。
　　在調節電煤供需方面出現市場(chǎng)失靈的情況下，就要靠政府調控。而作為管理者，包括價(jià)格管理部門(mén)、經(jīng)濟運行管理部門(mén)和國有企業(yè)考核部門(mén)等，一邊讓火電企業(yè)不計虧損必須發(fā)電，一邊出臺重點(diǎn)合同煤價(jià)實(shí)行雙規制，一邊根據利潤指標重點(diǎn)考核，這導致調控方向沒(méi)有形成一致性，而最終形成了非市場(chǎng)非計劃的尷尬局面。
　　煤電矛盾是深層次矛盾的體現
　　目前這種火電企業(yè)巨虧、煤炭企業(yè)暴利格局是由我國資源配置體制的現狀決定的。多數省份骨干火電企業(yè)主要隸屬于五大發(fā)電集團等央企，而煤炭企業(yè)除神華、中煤、等少數央企外基本全都是地方企業(yè)，煤肥電瘦是央地深層次利益博弈的結果。
    這其中有歷史的沿革。解放前我國就已經(jīng)有小煤窯開(kāi)采和小水電建設，因此解放后基本延續了地方上管小煤礦和小水電的資源配置權，1998年國家解散煤炭部并將所屬的國有重點(diǎn)煤炭企業(yè)（除神華集團公司等6家特大型企業(yè)外）全部下放地方管理，因此煤炭基本上屬于地方管理。
　　而現在在我國能源工業(yè)中占絕對比例的石油、天然氣、大水電、核能等都是解放后由中央政府投入人力、物力組織實(shí)施的，這部分資源配置權自然而然就歸中央政府。
　　目前各省雖然擁有開(kāi)發(fā)這些項目的資金實(shí)力但卻沒(méi)有相應的資源配置權和收益權。各省對央企把本地的石油、天然氣、大水電拿走只給地方留一點(diǎn)點(diǎn)稅收頗有微辭，部分省甚至下至地市州還出臺過(guò)自然資源開(kāi)發(fā)補償費收取辦法，后來(lái)被國家叫停，實(shí)際上反映出地方對國家把控地方所屬區域內資源的配置權和收益權不滿(mǎn)。
　　我國煤電矛盾由來(lái)已久，但為什么政府一直沒(méi)有進(jìn)行相關(guān)的政策調整呢？
　　（一）相關(guān)政府部門(mén)歷來(lái)重一次能源和能源總量，輕二次能源和各能源品種之間的公平性，他們的注意力主要是關(guān)注我國總體能源供給能否滿(mǎn)足國民經(jīng)濟發(fā)展的需要，特別是在目前石化能源需要大量進(jìn)口的情況下，至于煤電之間的矛盾在我國能源發(fā)展中屬于次要矛盾。
　　（二）雖然國家成立了能源局來(lái)專(zhuān)門(mén)負責全國的能源工作，但實(shí)際上能源工作管理職能分散在國家發(fā)改委有關(guān)司局、國土資源部、財政部、建設部等十多個(gè)部委（局），橫向協(xié)調難度大。
　　（三）最困難的是煤電矛盾涉及中央與地方矛盾，只有政府更高層面才能出面解決。
　　改革資源收益分成
　　我國電力體制改革啟動(dòng)后由于后續改革措施沒(méi)有跟上，現在成了一鍋夾生飯。而筆者認為真正的解決方法是要從源頭治理，從國家層面重新調整資源的配置權、收益權，樹(shù)立資源所有權的全民意識。
　　中央政府代表人民行使配置權、收益權并根據規模大小可委托省級政府代管，建立完善的收益分成制度，徹底改變原來(lái)采用的簡(jiǎn)單稅收制度代替資源收益分配制度的方式。對資源型企業(yè)基本實(shí)行核定成本加合理利潤方式，資源增值收益國家拿大頭，各級地方政府按比例分成。
　　隨著(zhù)我國經(jīng)濟社會(huì )的快速發(fā)展，必須根據我國實(shí)際情況，在保障能源供給，體現公平合理的基礎上，適度按市場(chǎng)化的要求進(jìn)行資源配置，建立符合我國國情的煤電體制機制。

（作者為國家發(fā)改委能源研究所“西部之光”訪(fǎng)問(wèn)學(xué)者、川投集團能源部副經(jīng)理。）